Mosler (Hrsg)Sind unsere Pensionen nachhaltig?

Der vorliegende Band enthält die Schriftfassungen der Vorträge, die bei einer Tagung unter dem Titel „Sind unsere Pensionen sicher?“ am 3.5.2023 an der Universität Salzburg gehalten wurden. Seither sind mehr als zwei Jahre vergangen, die Publikation ist aber nach wie vor aktuell, handelt es sich bei dem Thema doch – wie auch der Herausgeber in der Einleitung anmerkt – um einen Dauerbrenner. Dies wird ua durch das Regierungsprogramm 2025 bis 2029 bestätigt, wo es im Kapitel „Gesundheit, Pflege, Soziales und Arbeit“ schon einleitend heißt, das Pensions- und Gesundheitssystem müsse „fit für die demografischen Herausforderungen gemacht werden, damit sich auch künftige Generationen darauf verlassen können“. Die Pensionen werden im Regierungsprogramm auch in Zusammenhang mit der Budgetkonsolidierung genannt, wo die Hoffnung auf „langfristig wirkende Reformen“ gesetzt und ein „Nachhaltigkeitsmechanismus“ mit Änderungen im Bereich der Korridorpension und nötigenfalls weiteren Maßnahmen bei Anfallsalter, Inflationsanpassungen und Beitragssatz in Aussicht gestellt wird. In Bezug auf diese Maßnahmen bleibt das Regierungsprogramm vage – zu groß waren wohl die Auffassungsunterschiede zwischen den Koalitionsparteien, ist doch das Thema Pensionen ideologisch heiß umkämpft.

Was aber, wenn man sich der Problematik wissenschaftlich annimmt? Das wurde im Rahmen der eingangs genannten Tagung versucht. Die Annäherung erfolgte aus ganz unterschiedlichen, einander ergänzenden Perspektiven, denn die Sicherung der Pensionen ist ein Thema nicht nur für Jurist:innen, sondern mindestens ebenso sehr etwa auch für Politikwissenschaftler:innen und Ökonom:innen.

Zwei Vertreter:innen der zuletzt genannten Berufsgruppe kommen im Tagungsband gleich am Anfang zu Wort: Christine Mayrhuber vom WIFO mit einem Beitrag über „Nachhaltigkeit und Resilienz einer umlagefinanzierten Pensionsversicherung aus ökonomischer Sicht“ und Alexander W. Huber vom Institut für Verteilungsfragen der WU Wien mit einem Beitrag über „Nachhaltigkeit und kapitalgedeckte Altersvorsorge“. Sie zeigen, dass letztlich beide Systeme vor ganz ähnlichen Herausforderungen stehen: Beide sind – solange nicht zusätzliche Finanzierungsquellen erschlossen werden, wofür Mayrhuber ausdrücklich plädiert – abhängig von der Höhe der Erwerbsbeteiligung und der Erwerbseinkommen, und beide stehen unter dem Druck der steigenden Lebenserwartung und eines steigenden Abhängigkeitsquotienten (also des Verhältnisses des wirtschaftlich abhängigen zum erwerbsfähigen Teil der Bevölkerung). Kapitalgedeckte Vorsorgesysteme stellen zwar im Vergleich zu umlagefinanzierten Systemen höhere Renditeerwartungen in Aussicht, diesen stehen aber auch höhere Risiken gegenüber: Abhängig vom Zeitpunkt des Pensionsantritts kann sich eine günstige Rendite, aber auch ein Verlust ergeben. Aus makroökonomischer Sicht wirken kapitalgedeckte Systeme prozyklisch, sie verstärken also Aufschwünge wie Abschwünge, während Umlagesysteme in Rezessionen stabilisierend wirken. Für Huber folgt aus alldem, dass die Lösung der Probleme, vor denen die Alterssicherung steht, jedenfalls nicht durch eine Stärkung kapitalgedeckter Systeme (in Österreich die „zweite und dritte Säule“) zulasten des Umlagesystems erfolgen kann.

Den vielen Reformen, die innerhalb des umlagebasierten Systems der gesetzlichen PV seit der Jahrtausendwende schon erfolgt sind, widmet sich der Beitrag von Klaus Kapuy und Erich Hirsch (beide Pensionsversicherungsanstalt). Das Resümee könnte lauten: „Es ist kompliziert.“ Es zeigt sich das Bild zahlreicher Einzelmaßnahmen, die – trotz durchaus vielversprechender Ansätze – nicht immer stringent in die gleiche Richtung führen.

Der Beitrag von Wolfgang Panhölzl (Arbeiterkammer Wien) zu den „Stärken und Schwächen des österreichischen Pensionssystems“ hat dennoch eine klar positive Tendenz. Er stellt vor allem der auf das Jahr 2004 zurückgehenden Pensionsharmonisierung samt Einführung des Pensionskontos – über deren wesentliche Aspekte er einen sehr instruktiven Überblick gibt – ein gutes Zeugnis aus. Die Reform hat ua zu mehr Kostenwahrheit geführt, indem Ersatzzeiten zB für Kindererziehung oder Präsenz- bzw Zivildienst zu Versicherungszeiten mit entsprechenden – im Wesentlichen vom Bund zu tragenden – Beiträgen gemacht wurden. Irreführend ist allerdings, dass diese Beiträge in der budgetären Darstellung und daran anknüpfend auch in der politischen Diskussion den Bundesmitteln zur PV zugerechnet werden, obwohl es sich tatsächlich – wie Panhölzl herausstreicht – um Kosten der Familienpolitik, Landesverteidigung etc handelt und nicht um Pensionskosten. Selbst unter Einrechnung dieser mit der PV als solcher nur mittelbar zusammenhängenden Ausgaben ist der Anteil der aufgewendeten Bundesmittel in Relation zum BIP über die Jahre aber weitgehend stabil geblieben. Für die langfristige Sicherung einer angemessenen Versorgung bedarf es laut Panhölzl dessen ungeachtet einer „sorgfältigen Weiterentwicklung“ des österreichischen Pensionssystems. Als entscheidend sieht er vor allem eine Erhöhung des faktischen Pensionsantrittsalters an, was nur mit zusätzlichen Maßnahmen insb im Bereich der Arbeitsbedingungen und der Prävention bzw Rehabilitation zu erreichen sein wird.

Ein sinnvoller Mitteleinsatz auf diesem Gebiet könnte idealerweise dazu führen, dass weitere große Reformen und Sparmaßnahmen gar nicht notwendig sind. Den verfassungsrechtlichen Rahmen für allenfalls dennoch erforderliche Einschnitte steckt Rudolf Müller (ehemaliges Mitglied des VfGH und Senatspräsident des VwGH iR) ab. Ein großer Teil des Beitrags widmet sich den – gerade aus Anlass von pensionsrechtlichen Fällen entwickelten – Grundsätzen des verfassungsrechtlichen Vertrauensschutzes. Was jedenfalls – selbst bei langen Übergangsfristen – gewährleistet sein muss, ist eine Versorgung, die nicht außer Verhältnis zum früheren Erwerbseinkommen steht. Von der Rsp des VfGH wird noch zu klären sein, was das im Einzelnen bedeutet. Fest steht, dass sich verfassungsrechtlich bedenkliche Kürzungen uU auch aus (wiederholten) Anpassungen der Leistungen unter der Inflationsrate ergeben können: sei es, weil das reale Pensionsniveau als Folge davon zu weit unter das Erwerbseinkommen absinkt, sei es, weil dabei sachlich nicht zu rechtfertigende Differenzierungen zwischen verschiedenen Gruppen von Pensionsbezieher:innen gemacht werden; die von Müller kritisierte Differenzierung zwischen Angehörigen einer Jahrgangskohorte durch „Aliquotierung“ der Anpassung je nach Monat des Pensionsantritts hat der VfGH mittlerweile aber als unbedenklich eingestuft (vgl VfGH 2023/VfSlg 20.646).

Der Tagungsband schließt mit einem Blick auf Schweden, den Lisa Pelling, schwedische Politikwissenschaftlerin und Leiterin des Stockholmer Thinktanks „Arena Idé“, von innen heraus vermittelt. Die Begeisterung derer, die das schwedische Pensionssystem als Vorbild preisen, kann sie nicht teilen. Sie beschreibt das System als ein solches, das in sich stabil ist, aber in der Krise zu Pensionsverlusten bei den Bezieher:innen führt. Das entspricht dem Ziel der Reform, das laut Pelling nicht in der Herstellung sozialer Gerechtigkeit, sondern in der Wahrung des finanziellen Gleichgewichts bestand.

Eine Sicherheit nimmt man nach Lektüre des hier vorgestellten Buchs mit: Es gibt keine einfachen Lösungen. Aber auch: Es gibt viele gute Ansätze, deren Weiterverfolgung sich lohnt. Zu meinen, dass man dabei völlig ideologiefrei vorgehen kann, wäre eine Illusion. Bevor aber politische Entscheidungen getroffen werden, sollte zumindest Einigkeit über die zugrundeliegenden Fakten herrschen. Dazu kann der Tagungsband jedenfalls einen wichtigen Beitrag leisten. Er sei auch all jenen ans Herz gelegt, die das Thema Pensionen besser verstehen wollen und dabei einen Blick über den eigenen – bei den Leser:innen von DRdA zumeist juristischen – Tellerrand nicht scheuen.