Kollektivvertrag und Grundfreiheiten der Union
Das Verhältnis zwischen Kollektivvertragsautonomie und Grundfreiheiten ist Gegenstand einer lebhaften Auseinandersetzung im Schrifttum. Dies ist nicht zuletzt darauf zurückzuführen, dass es bislang weder dem Sekundärrechtsgeber noch dem EuGH gelungen ist, das Spannungsverhältnis zwischen diesen einer kohärenten Auflösung zuzuführen. Im folgenden Beitrag wird das Verhältnis zwischen Kollektivvertragsautonomie und Grundfreiheiten analysiert und eine Leitlinie zur Auflösung des Spannungsverhältnisses zwischen diesen entwickelt.
Übersicht
Einleitung
Kollektivvertragsautonomie und Grundfreiheiten
Kollision zwischen Kollektivvertragsautonomie und Grundfreiheiten
Auflösung durch Sekundärrecht
Auflösung durch Rechtsprechung
Allgemeines
Warenverkehrsfreiheit
Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit
Arbeitnehmerfreizügigkeit
Praktische Konkordanz
Allgemeines
Kernbereich und Randbereich
Kollektivvertragsautonomie: Kern- und Randbereich
Grundfreiheiten: Kern- und Randbereich – Auflösung des Spannungsverhältnisses
Diskriminierungsverbot
Beschränkungsverbot
Fazit
Das Verhältnis zwischen Kollektivvertragsautonomie und Grundfreiheiten bewegt die Gemüter. Mit den Entscheidungen in den Rechtssachen Viking und Laval hat der EuGH eine Diskussion in Gang gesetzt, die bis heute nicht abgeschlossen ist. Während die einen diese Urteile als Ausdruck einer marktradikalen Agenda des EuGH sehen, fügen sie sich für die anderen in eine Reihe an Entscheidungen ein, in denen der EuGH versucht, einen gerechten Ausgleich zwischen der Ausübung von Grundrechten und der Ausübung von Grundfreiheiten herzustellen. Wie unterschiedlich die Ansätze zur Auflösung des Spannungsverhältnisses zwischen Kollektivvertragsautonomie und Grundfreiheiten sind, verdeutlicht der vor wenigen Jahren geführte Rechtsstreit in der Rs Holship: Jedes der drei beteiligten Höchstgerichte vertrat eine andere Auffassung.
Im Wesentlichen lag dem Rechtsstreit folgender Sachverhalt zugrunde: Eine norwegische Gewerkschaft kündigte an, das Be- und Entladen von Schiffen zu boykottieren, die einen Bezug zu einem bestimmten Unternehmen, Holship Norge, aufweisen. Bei Holship Norge handelte es sich um die Tochtergesellschaft eines dänischen Unternehmens. Ziel des Arbeitskampfes war es, Holship Norge zum Abschluss eines KollV sowie zur Annahme des bestehenden Rahmen-KollV zu bewegen. Zwar kam für die bei Holship Norge beschäftigten Hafenarbeiter ein KollV zur Anwendung, dieser unterschied sich allerdings in einem zentralen Punkt vom Rahmen-KollV: Letzterer enthielt – um die Arbeitsverhältnisse der Hafenarbeiter zu verstetigen – eine sogenannte Prioritätsklausel. Diese sah vor, dass der Bedarf an Hafenarbeitern in erster Linie nicht durch eigenes Personal gedeckt werden soll, sondern dass vorrangig Personal eines Dritten, des Verwaltungsbüros für Hafenarbeit, in Anspruch genommen wird.
Vorweg ist auf mehrere Besonderheiten dieses Sachverhaltes hinzuweisen:
Norwegen ist zwar nicht Mitglied der Europäischen Union (EU), jedoch Teil des Europäischen Wirtschaftsraums (EWR), in dem einerseits die Grundfreiheiten zum Tragen kommen (Art 8 ff EWR-Abkommen) und andererseits auch ein (ungeschriebenes) Grundrecht auf Kollektivvertragsautonomie besteht. Vor diesem Hintergrund war strittig, ob der angekündigte Arbeitskampf um die Prioritätsklausel die Ausübung der Niederlassungsfreiheit (Art 31 EWR-Abkommen) beschränkt.
Da weder ein Mitgliedstaat noch eine Institution der EU betroffen waren, fiel der Rechtsstreit nicht in die Zuständigkeit des EuGH. Vielmehr bestand lediglich die Möglichkeit, den EFTA-Gerichtshof mit der Auslegung des EWR-Abkommens zu befassen. Der EFTA-Gerichtshof trifft seine Entscheidung dabei in Form von Gutachten, die nicht in gleicher Weise verbindlich sind wie EuGH-Urteile.
Der EGMR prüft das Handeln der Mitgliedstaaten der EU in Durchführung des Unionsrechtes grundsätzlich nicht. Es besteht nämlich die Vermutung, dass die EU einen der EMRK gleichwertigen Grundrechtsschutz gewährleistet. Ob eine solche Vermutung auch für den EWR greift, wird vom EGMR bislang ausdrücklich offengelassen.
Vor diesem Hintergrund entschied zunächst der – vom norwegischen OGH angerufene – EFTA-Gerichtshof. Dieser knüpfte in seinem Gutachten an die Entscheidungen des EuGH in den Rechtssachen Viking und Laval an. Damit wurde – zumindest nach der herrschenden Lesart dieser Urteile – der Niederlassungsfreiheit pauschaler Vorrang vor der Kollektivvertragsautonomie eingeräumt. Der norwegische OGH folgte dem jedoch nicht. Dieser ging stattdessen davon aus, dass es sich um gleichrangige Gewährleistungen handle, und nahm eine Abwägung zwischen diesen vor. Aufgrund der Umstände des Einzelfalles verhalf er der Niederlassungsfreiheit zum Durchbruch. Der abschließend in der Rechtssache befasste EGMR beanstandete zwar nicht das Ergebnis, wohl aber die Begründung des norwegischen OGH: Die Verpflichtungen aus der Koalitionsfreiheit und die Grundfreiheiten seien – nach dem Maßstab der EMRK – keine gleichwertigen Gewährleistungen. Die Grundfreiheiten bilden vielmehr bloß ein – wenn auch wichtiges – Element bei der Prüfung der Verhältnismäßigkeit eines Eingriffs in Art 11 EMRK. Damit nicht genug, strich der EGMR zudem hervor, dass es den Vertragsstaaten – auch wenn sie Verpflichtungen aus dem Unionsrecht nachkommen – verboten sei, die Koalitionsfreiheit und die Grundfreiheiten als gleichwertige Gewährleistungen zu behandeln.
Seit dem Inkrafttreten der GRC verfügt die EU über einen Grundrechtskatalog, der die Koalitionsfreiheit ausdrücklich im Primärrecht verankert (Art 6 Abs 1 EUV). Unter dem Schutz der GRC steht dabei nicht nur das Recht, Gewerkschaften zu gründen und ihnen beizutreten (Art 12 GRC), sondern vielmehr auch das Recht der Koalitionen auf Kollektivverhandlungen und Kollektivmaßnahmen (Art 28 GRC). Die koalitionsgemäße Betätigung wird von der GRC also ausdrücklich anerkannt. Das umfasst insb die Kollektivvertragsautonomie: also das Recht der Koalitionen, Arbeitsbedingungen durch Vereinbarungen zu beeinflussen, ohne dabei selbst (von staatlicher Seite) beeinflusst zu werden.
Der primärrechtliche Schutz der Koalitionsfreiheit beginnt allerdings nicht erst mit der GRC. Die Vereinigungsfreiheit – und damit auch die Koalitionsfreiheit – wurde schon vorher vom EuGH als „allgemeiner Grundsatz des Arbeitsrechts“ verstanden, aus dem auch ein Recht auf koalitionsgemäße Betätigung abgeleitet wurde. Was mit dem Recht der Gewerkschaften zur klagsweisen Vertretung ihrer Mitglieder im Rahmen der Verträge begann, endete in den Rechtssachen Viking und Laval – schon vor dem Eindruck der bereits proklamierten, aber noch nicht rechtsverbindlichen GRC – mit der Anerkennung eines Rechtes auf Kollektivmaßnahmen.
Das Primärrecht berechtigt die Koalitionen allerdings nicht nur, es verpflichtet sie auch. Die Grundfreiheiten binden zwar in erster Linie die Mitgliedstaaten. Allerdings bringt sie der EuGH auch gegenüber sogenannten „intermediären Gewalten“ zur Anwendung. Das sind Akteure mit staatsgleicher Macht, die regelmäßig dazu in der Lage sind, Arbeitsbedingungen kollektiv zu regeln. Der EuGH begründet dies damit, dass das Ziel, einen Binnenmarkt zu errichten, ernstlich gefährdet wäre, wenn zwar staatliche Hindernisse für den freien Verkehr von Personen und Dienstleistungen beseitigt würden, aber gleichartige Hindernisse von privatrechtlichen Vereinigungen wieder errichtet werden könnten. Daraus folgt, dass sich Kollektivverträge am Maßstab der Grundfreiheiten messen lassen müssen. Der EuGH geht allerdings noch einen Schritt weiter und prüft auch Arbeitskampfmaßnahmen am Maßstab der Grundfreiheiten.
Diese Bindung an die Grundfreiheiten steht freilich in einem Spannungsverhältnis zur Abschluss- und Gestaltungsfreiheit, die durch die Kollektivvertragsautonomie gewährleistet wird. Dieses Spannungsverhältnis wird durch die extensive Interpretation noch zusätzlich verschärft, die die Grundfreiheiten durch den EuGH erfahren haben: Längst handelt es sich bei diesen nicht mehr nur um Diskriminierungsverbote aufgrund der Staatsangehörigkeit. Sie sind vielmehr zu umfassenden Beschränkungsverboten weiterentwickelt worden.
Den Ausgangspunkt zur Auflösung des Spannungsverhältnisses zwischen der durch die GRC geschützten Kollektivvertragsautonomie und den durch den AEUV eingeräumten Grundfreiheiten bildet der Umstand, dass Grundrechte und Grundfreiheiten im Stufenbau der Unionsrechtsordnung den gleichen Rang einnehmen (Art 6 Abs 1 EUV).
Zur Auflösung widerstreitender Rechte im Primärrechtsrang ist zunächst der Sekundärrechtsgeber berufen. Allerdings kommen der EU im Bereich des kollektiven Arbeitsrechtes nur eingeschränkte Kompetenzen zu: Art 153 Abs 5 AEUV sieht einen Kompetenzausschluss in Bezug auf das Arbeitsentgelt, das Koalitionsrecht, das Streikrecht und das Aussperrungsrecht vor. Die Reichweite dieses Kompetenzausschlusses war lange Zeit strittig. Gerade, weil das Primärrecht ausdrücklich zwischen dem Koalitionsrecht und dem Recht auf Kollektivverhandlungen differenziert (vgl Art 156 Abs 1 AEUV, Art 12, 28 GRC), sprachen die besseren Gründe stets dafür, Kollektivverhandlungen nicht dem Kompetenzausschluss zu unterstellen. Es überrascht daher nicht, dass sich nunmehr auch der EuGH dieser Auffassung angeschlossen hat. Trotz bestehender Kompetenz fehlt es allerdings – abgesehen von Art 4 Mindestlohn-RL 2022/2041 – an einer auf die sozialpolitische Kompetenz der Union gestützten Ausformung des Rechtes auf Kollektivverhandlungen. Als ergiebiger erweisen sich diesbezüglich die zur Konkretisierung der Grundfreiheiten ergangenen Sekundärrechtsakte:
Die zur Konkretisierung der Warenverkehrsfreiheit erlassene Binnenmarkt-VO 2679/98/EG sieht vor, dass sie eine nach dem mitgliedstaatlichen Recht zulässige Grundrechtsausübung nicht beeinträchtigt; das wird ausdrücklich auch auf das Recht bzw die Freiheit zum Streik bezogen (Art 2 Binnenmarkt-VO 2679/98/EG). Im Ergebnis wird damit dem nationalen Grundrecht auf Kollektivvertragsautonomie Vorrang vor der Warenverkehrsfreiheit eingeräumt.
Anders verhält es sich in Bezug auf die zur Konkretisierung der Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit ergangene Dienstleistungs-RL 2006/123/EG. In dieser ordnet der Sekundärrechtsgeber an, dass das Recht, „Tarifverträge auszuhandeln, abzuschließen und durchzusetzen sowie Arbeitskampfmaßnahmen zu ergreifen“, nicht berührt wird. Eine Bereichsausnahme wird damit jedoch nicht angeordnet, denn die Kollektivvertragsautonomie wird ausdrücklich unter den Vorbehalt der „Wahrung des Gemeinschaftsrechts“ gestellt (Art 1 Abs 7 Dienstleistungs-RL 2006/123/EG). Das Spannungsverhältnis zwischen Kollektivvertragsautonomie und Grundfreiheiten wird durch die Dienstleistungs-RL 2006/123/EG folglich nicht aufgelöst, sondern vielmehr ausgeklammert: Weder den Grundfreiheiten noch der Kollektivvertragsautonomie wird Vorrang eingeräumt, diese sind vielmehr miteinander in Einklang zu bringen.
Wiederum anders verhält es sich bei der AN-Freizügigkeits-VO 2011/492/EU. Diese statuiert ein Verbot unmittelbarer sowie mittelbarer Diskriminierungen aufgrund der Staatsangehörigkeit eines anderen Mitgliedstaates der EU und erstreckt dieses ausdrücklich auch auf Regelungen in Kollektivverträgen (Art 7 Abs 4 AN-Freizügigkeits-VO 2011/492/EU). Während das Diskriminierungsverbot der AN-Freizügigkeit damit – jedenfalls nach Auffassung des Sekundärrechtsgebers – eine Grenze der Kollektivvertragsautonomie markiert, wird das Verhältnis zwischen der Kollektivvertragsautonomie und dem Beschränkungsverbot der AN-Freizügigkeit durch die AN-Freizügigkeits-VO 492/2011/EU nicht angesprochen.
Vor dem Hintergrund, dass das Sekundärrecht den Konflikt zwischen Kollektivvertragsautonomie und Grundfreiheiten nur punktuell und zudem nicht einheitlich regelt, liegt es in erster Linie am EuGH, das Spannungsverhältnis zwischen diesen Gewährleistungen aufzulösen. Bemerkenswerterweise beschreitet er dabei einen anderen Weg als im Wettbewerbsrecht:
Der EuGH nimmt die zwischen Sozialpartnern ausgehandelten Kollektivverträge vom Anwendungsbereich des Wettbewerbsrechtes aus, obwohl dieses ebenfalls primärrechtlich verankert ist. Das wird damit begründet, dass Kollektivverträge „zwangsläufig gewisse den Wettbewerb beschränkende Wirkungen“ entfalten. Dies sei einer Korrektur durch das Wettbewerbsrecht jedoch deshalb entzogen, weil andernfalls die Erreichung der mit den Verträgen angestrebten sozialpolitischen Ziele ernsthaft gefährdet wäre. Diese Ausnahme greift für einen – weit zu verstehenden – Bereich kollektivvertraglicher Regelungen: Neben der Gestaltung von Entgelt und Arbeitszeit werden bspw auch Regelungen betreffend die Arbeitsplatzsicherheit, die Gestaltung des Arbeitsplatzes, den Urlaub, die Fort- und Weiterbildung, aber auch betriebsverfassungsrechtliche Angelegenheiten erfasst. Die streitgegenständliche Prioritätsklausel in der Rs Holship wurde jedoch vom EFTA-Gerichtshof nicht mehr der Bereichsausnahme unterstellt.
Im Gegensatz zum Wettbewerbsrecht lehnt der EuGH in Bezug auf die Grundfreiheiten eine Bereichsausnahme ab. Die Argumentation lasse sich nicht übertragen: Kollektivverträge würden zwar zwangsläufig wettbewerbsbeschränkende Wirkungen entfalten, sie stünden aber nicht zwangsläufig im Konflikt mit den Grundfreiheiten. Zumindest vordergründig fügt sich dies stimmig in die Judikatur des EuGH ein. In stRsp wiederholt dieser, dass die Ausübung von Grundrechten keine Bereichsausnahme von den Grundfreiheiten begründet und dass eine fehlende Kompetenz der Union zur Sekundärrechtssetzung der Anwendung der Grundfreiheiten nicht entgegensteht. Vollends zu überzeugen vermag dies dennoch nicht: Es verbleibt ein unaufgelöster Widerspruch, wenn der EuGH einerseits hervorstreicht, dass der Kompetenzausschluss des Art 153 Abs 5 AEUV den Zweck verfolgt, die Autonomie der Sozialpartner vor Eingriffen zu schützen, und andererseits durch Anwendung der Grundfreiheiten in die Autonomie der Sozialpartner eingreift.
Obwohl sich Konflikte zwischen Kollektivvertragsautonomie und Warenverkehrsfreiheit insb durch Arbeitskampfmaßnahmen ergeben könnten, war das Verhältnis zwischen diesen Gewährleistungen bislang nicht Gegenstand eines Verfahrens vor dem EuGH. Das liegt zum einen daran, dass durch Arbeitskämpfe verursachte Einschränkungen der Wareneinfuhr (Art 34 AEUV) – in sinngemäßer Anwendung der Keck-Judikatur – nicht den Tatbestand des Beschränkungsverbotes der Warenverkehrsfreiheit erfüllen. Zum anderen begreift der EuGH das Verbot von Maßnahmen gleicher Wirkung wie mengenmäßige Ausfuhrbeschränkungen (Art 35 AEUV) als bloßes Diskriminierungsverbot, sodass Arbeitskämpfe die Ausfuhrfreiheit regelmäßig nicht beeinträchtigen.
Anders als die Warenverkehrsfreiheit hat sich der EuGH bereits mehrfach zum Spannungsverhältnis zwischen der Kollektivvertragsautonomie und der Niederlassungs- bzw Dienstleistungsfreiheit geäußert: Wenngleich er dabei stets betont, dass die Ausübung der Kollektivvertragsautonomie in Einklang mit den Erfordernissen der Grundfreiheiten gebracht werden und dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entsprechen müsse, spiegelt sich in den Urteilen eine Entwicklung wider:
Den Ausgangspunkt bilden die Entscheidungen in den Rechtssachen Viking und Laval, in denen es die Vereinbarkeit von Arbeitskampfmaßnahmen mit der Niederlassungs- bzw Dienstleistungsfreiheit zu beurteilen galt. Während in der Rs Viking der Arbeitskampf darauf gerichtet war, Arbeitsplätze und Arbeitsbedingungen trotz des geplanten Umflaggens eines Fährschiffes weiterhin aufrecht zu erhalten, zielte der Arbeitskampf in der Rs Laval auf die Anwendung eines KollV auf entsandte AN ab. In beiden Fällen hielt der EuGH fest, dass der mit der Ausübung von Arbeitskampfmaßnahmen verfolgte Schutz der AN zwar ein berechtigtes Interesse darstelle, das eine verhältnismäßige Beschränkung der Grundfreiheiten rechtfertigen kann. Die Arbeitskampfmaßnahmen dürfen aber nicht über das zur Erreichung der mit ihnen verfolgten Ziele hinausgehen bzw dürfen die Gewerkschaften nicht über weniger beschränkende Mittel verfügen. Dementsprechend ging der EuGH in der Rs Viking davon aus, dass die Beschränkung der Niederlassungsfreiheit durch Ausübung des Grundrechtes auf kollektive Maßnahmen nur dann zulässig sei, wenn die Arbeitsplätze bzw Arbeitsbedingungen tatsächlich gefährdet oder ernstlich bedroht sind. Selbst wenn dies der Fall sei, müsse zudem sowohl die Eignung der kollektiven Maßnahme zur Zielerreichung als auch das Bestehen gelinderer Mittel geprüft werden. Darauf aufbauend qualifizierte der EuGH in der Rs Laval die Arbeitskampfmaßnahme gleich selbst als Verstoß gegen die Niederlassungsfreiheit: Konkret hielt der EuGH das schwedische Kollektivvertragssystem für zu intransparent, weil vor Beitritt zum KollV noch nicht feststand, welche Löhne zu zahlen sind.
Im Ergebnis läuft dies allerdings darauf hinaus, dass Grundrechte nur nach Maßgabe der Grundfreiheiten ausgeübt werden dürfen. Insoweit bringen die Urteile in den Rechtssachen Viking und Laval – gerade, wenn man sie den Entscheidungen in der Rs Schmidberger gegenüberstellt – ein Hierarchieverhältnis zwischen Grundfreiheiten und Grundrechten zum Ausdruck, das den Grundfreiheiten Vorrang einräumt.
Eine andere Sichtweise liegt dem Urteil in der Rs Kommission/Deutschland zugrunde. In diesem Verfahren war zu beurteilen, ob ein KollV eine Regelung treffen darf, nach der Verträge zur Altersversorgung mit bestimmten Anbietern nicht unionsweit ausgeschrieben werden müssen. Der EuGH äußerte sich dabei neuerlich zum Verhältnis zwischen Kollektivvertragsautonomie und Niederlassungs- bzw Dienstleistungsfreiheit. Anknüpfend an die Ausführungen in der Rs Schmidberger wird dabei herausgestrichen, dass zwischen diesen primärrechtlichen Gewährleistungen „das rechte Gleichgewicht“ zu wahren sei. Der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz muss maW in zwei Richtungen wirken: Zum einen darf die Beschränkung der Grundfreiheit durch ein Grundrecht nicht weiter gehen, als dies zur Durchsetzung des Grundrechtes geeignet, erforderlich und angemessen ist. Zum anderen darf aber auch die Beschränkung des Grundrechtes durch eine Grundfreiheit nicht weiter gehen, als dies zur Durchsetzung der Grundfreiheit geeignet, erforderlich und angemessen ist.
Eine gefestigte Judikatur besteht auch in Bezug auf das Verhältnis zwischen Kollektivvertragsautonomie und AN-Freizügigkeit: Kollektivverträge müssen sich nicht nur am Diskriminierungsverbot, sondern auch am Beschränkungsverbot der AN-Freizügigkeit messen lassen. Bemerkenswert ist dabei, dass der EuGH – anders als in den Urteilen zur Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit – nicht Bezug auf die Kollision mit der Kollektivvertragsautonomie nimmt. Es fehlt jeder Hinweis auf die Notwendigkeit, „einen Einklang“ bzw das „rechte Gleichgewicht“ herzustellen. Das legt nahe, dass der EuGH auf Beeinträchtigungen der AN-Freizügigkeit den gleichen Maßstab anlegen will, unabhängig davon, ob diese durch den Staat als Gesetzgeber oder durch die Kollektivvertragsparteien herbeigeführt werden. Vordergründig mag das Sinn machen: insb dann, wenn man mit dem EuGH davon ausgeht, dass die Verwirklichung des Binnenmarktes es erforderlich macht, sowohl gegen staatliche Hindernisse als auch gegen gleichartige Hindernisse von intermediären Gewalten vorzugehen. Mit der Gleichrangigkeit von Grundfreiheiten und Grundrechten lässt sich dies jedoch nicht vereinbaren: Es muss einen Unterschied machen, ob die Mitgliedstaaten als durch die Grundrechte Verpflichtete oder die Kollektivvertragsparteien als durch die Grundrechte Berechtigte eine Regelung treffen, die die AN-Freizügigkeit beeinträchtigt. Dementsprechend gilt es auch, zwischen Kollektivvertragsautonomie und AN-Freizügigkeit das „rechte Gleichgewicht“ herzustellen.
Die Gleichrangigkeit von Grundfreiheiten und Grundrechten verlangt danach, dass diese im Konfliktfall zu einem möglichst schonenden Ausgleich gebracht werden. Es geht maW um die Herstellung praktischer Konkordanz. Nichts anderes meint auch der EuGH, wenn er vom „rechten Gleichgewicht“ spricht, das es herzustellen gilt. Die dabei erforderliche Abwägung der widerstreitenden Interessen geht zwangsläufig mit einem gewissen Ermessensspielraum einher. Das birgt freilich die Gefahr, dass unter dem Deckmantel der Interessenabwägung dennoch ein pauschaler Vorrang der Grundfreiheiten zum Tragen kommt. Dies nicht zuletzt deshalb, weil der EuGH im Konfliktfall bislang immer die Kollektivvertragsautonomie hinter die Grundfreiheiten hat zurücktreten lassen.
Die Einsicht, dass eine Abwägung zwischen Kollektivvertragsautonomie und Grundfreiheiten im Einzelfall stattfinden muss, zieht daher die Notwendigkeit nach sich, die maßgeblichen Kriterien für diese Abwägung und ihr relatives Gewicht näher herauszuarbeiten. Diese Abwägungskriterien müssen zudem den Vorgaben genügen, die der EGMR im Holship-Urteil aufgestellt hat. Das folgt schon daraus, dass die Gewährleistungen der GRC zumindest die gleiche Bedeutung und Tragweite aufweisen, wie die korrespondierenden Rechte der EMRK in ihrer Auslegung durch den EGMR (vgl Art 52 Abs 3 GRC). Nicht nur, dass der Schutzbereich des Art 28 GRC nicht hinter jenem des Art 11 EMRK zurückbleiben darf, vielmehr ist auch dessen Schrankenregime für Art 28 GRC maßgeblich.
Im Holship-Urteil erteilt der EGMR einem pauschalen Vorrang der Grundfreiheiten eine deutliche Absage. Gleichzeitig tritt er auch einer Abwägung zwischen Kollektivvertragsautonomie und Grundfreiheiten entgegen, wie sie nur dann angebracht wäre, wenn in der EMRK verankerte Grundrechte miteinander kollidieren. Letzteres zieht freilich weniger weitreichende Folgen nach sich, als dies zunächst den Eindruck vermittelt: Der „Schutz der Rechte und Freiheiten anderer“ bildet ein legitimes Ziel für den Eingriff in die Kollektivvertragsautonomie (Art 11 Abs 2 EMRK), wobei nicht nur Grundrechte der EMRK, sondern auch (supra-)nationale Gewährleistungen die Anforderungen an diesen Rechtfertigungsgrund erfüllen. Wenngleich an letztere erhöhte Anforderungen gestellt werden, werden diese in Bezug auf die Grundfreiheiten vom EGMR offensichtlich als erfüllt angesehen.
Vor dem Hintergrund dieser Anforderungen an die Abwägung zwischen Kollektivvertragsautonomie und Grundfreiheiten bietet es sich an, eine Unterscheidung zwischen dem Kernbereich und dem Randbereich der betroffenen Rechte zu treffen: Das schafft einerseits eine Leitlinie für die Auflösung der Kollision zwischen diesen widerstreitenden Gewährleistungen und trägt andererseits dem Schrankenregime des Art 11 EMRK Rechnung. Denn der Ermessensspielraum der Vertragsstaaten für Eingriffe in die Koalitionsfreiheit hängt maßgeblich (auch) davon ab, ob deren Kern- oder Randbereich betroffen ist.
Das wirft freilich die Frage auf, wie die Zuordnung zum Kern- bzw Randbereich getroffen werden soll. Grundsätzlich lässt sich diese Unterscheidung auf zwei Arten durchführen: entweder anhand einer gegenstandsbezogenen Betrachtung – dann werden bestimmte Aspekte eines Rechtes stärker geschützt als andere – oder anhand einer intensitätsbezogenen Betrachtung – dann wird nach der Schwere des Eingriffs gefragt. In der Judikatur des EuGH lassen sich beide Ansätze nachweisen. Die Wahl der Methode wird allerdings schon durch die Art der Gewährleistung vorherbestimmt: Eine intensitätsbezogene Abgrenzung von Kern- und Randbereich ist darauf angewiesen, dass sich die Folgen der Beschränkung quantifizieren lassen. Dementsprechend geht die Judikatur des EuGH auch dahin, beim Recht auf unternehmerische Freiheit (Art 16 GRC) eine intensitätsbezogene Betrachtung und beim Recht auf Kollektivverhandlungen und kollektive Maßnahmen (Art 28 GRC) eine gegenstandsbezogene Betrachtung anzustellen.
Eine Unterteilung zwischen Kern- und Randbereich der Kollektivvertragsautonomie lässt sich erst ansatzweise der Judikatur des EuGH entnehmen; mitunter wird sie überhaupt in Zweifel gezogen. Nach dem EuGH zählen nicht nur Verhandlungen über das Entgelt, sondern auch Vereinbarungen zur Gewährleistung eines höheren Rentenniveaus zum Kernbereich der Kollektivvertragsautonomie. Gleiches muss auch für die Arbeitszeit sowie den Urlaub gelten. Anders verhält es sich bei kollektivvertraglichen Regelungen, die vorsehen, dass Verträge zur Altersversorgung mit bestimmten Anbietern nicht unionsweit ausgeschrieben werden müssen. Diese sind ebenso zum Randbereich der Kollektivvertragsautonomie zu rechnen wie die streitgegenständliche Prioritätsklausel in der Rs Holship.
Aufgrund der spärlichen Judikatur ist die Bestimmung des Kernbereichs des Rechtes auf Arbeitskampfmaßnahmen mit besonderen Schwierigkeiten verbunden. In Anlehnung an die Ausführungen des EuGH in der Rs Viking wird jedoch angenommen, dass der Kernbereich jedenfalls dann eröffnet ist, wenn Arbeitsplätze und Arbeitsbedingungen tatsächlich gefährdet oder ernstlich bedroht sind. Das lässt zumindest einen Rückschluss auf die Methode zu, die zur Abgrenzung von Kern- und Randbereich heranzuziehen ist: Der EuGH stellt dabei nämlich sowohl auf gegenstandsbezogene Aspekte (Arbeitsplätze und Arbeitsbedingungen) als auch auf intensitätsbezogene Aspekte (tatsächliche Gefährdung bzw ernstliche Bedrohung) ab. Das legt den Schluss nahe, dass bei der Bestimmung des Kernbereichs des Rechtes auf Arbeitskampfmaßnahmen eine kombinierte Methode Anwendung findet.
Die Unterscheidung zwischen dem Kernbereich und dem Randbereich ist bei den Grundfreiheiten bislang nicht gebräuchlich. Einen Ansatzpunkt bildet allerdings ihre Struktur: Sie umfassen einerseits ein Diskriminierungsverbot aufgrund der Staatsangehörigkeit und andererseits ein Beschränkungsverbot.
Die Grundfreiheiten waren ursprünglich als bloße Diskriminierungsverbote aufgrund der Staatsangehörigkeit konzipiert und wurden erst durch die Judikatur zu umfassenden Beschränkungsverboten weiterentwickelt. Vor dem Hintergrund dieser Genese liegt es nahe, die auf die Gewährleistung von Marktgleichheit gerichteten Diskriminierungsverbote zum Kernbereich der Grundfreiheiten zu zählen.
Nach dem gegenwärtigen Stand des Unionsrechtes ist zudem davon auszugehen, dass die Diskriminierungsverbote aufgrund der Staatsangehörigkeit im Kollisionsfall Vorrang vor der Kollektivvertragsautonomie beanspruchen. Das gilt selbst dann, wenn der Kernbereich der Kollektivvertragsautonomie betroffen ist. Für diese Sichtweise lässt sich zunächst die Wertentscheidung des Sekundärrechtsgebers anführen: Nicht nur, dass Art 7 Abs 4 AN-Freizügigkeits-VO 2011/492/EU diskriminierende Regelungen in Kollektivverträgen der Nichtigkeit anheimfallen lässt; vielmehr gewinnt diese sekundärrechtliche Auflösung des Spannungsverhältnisses zwischen dem Diskriminierungsverbot der AN-Freizügigkeit und der Kollektivvertragsautonomie dadurch an Gewicht, dass sie sich seit Jahrzehnten unverändert im Sekundärrecht findet (vgl Art 7 Abs 4 AN-Freizügigkeits-VO 1612/68/EWG). Ein weiteres Argument für den Vorrang des Diskriminierungsverbotes der Grundfreiheiten gegenüber der Kollektivvertragsautonomie ergibt sich aufgrund der Parallele zum Antidiskriminierungsrecht: Der EuGH räumt den Diskriminierungsverboten Vorrang vor der Kollektivvertragsautonomie ein. Das ist wohl nicht zuletzt darauf zurückzuführen, dass das Antidiskriminierungsrecht den Schutz von Merkmalen verfolgt, die nicht oder (zumindest) nicht zumutbar veränderbar sind. Vor dem Hintergrund, dass der EuGH das Staatsangehörigkeitsband als ein „Verhältnis besonderer Verbundenheit“ zum jeweiligen Staat qualifiziert, dürfte es sich dabei ebenfalls um ein Merkmal handeln, dass nicht zumutbar veränderbar ist und daher einen besonders intensiven Schutz verdient.
Der Vorrang der Diskriminierungsverbote der Grundfreiheiten ist freilich nicht gleichbedeutend damit, dass auf die Kollektivvertragsautonomie gar nicht Bedacht genommen werden kann. Diese wird insb durch Einräumung von Einschätzungsspielräumen Berücksichtigung finden können: Vor allem bei unsicherer Tatsachengrundlage oder bei Prognoseentscheidungen wird man den Kollektivvertragsparteien ein weites Ermessen zugestehen können.
Anders als bei den Diskriminierungsverboten aufgrund der Staatsangehörigkeit bedarf es bei den Beschränkungsverboten der Grundfreiheiten einer Unterscheidung zwischen Kern- und Randbereich. Dabei bietet es sich an, eine intensitätsbezogene Bestimmung des Kernbereichs durchzuführen. Das findet nicht nur eine Stütze in der Judikatur zum Grundrecht auf unternehmerische Freiheit, bei welchem der EuGH darauf abgestellt hat, ob ein „untragbares Opfer“ abverlangt wird. Vielmehr entspricht dies auch der Dogmatik der Grundfreiheiten selbst:
Nach stRsp wird eine Grundfreiheit beschränkt, wenn Maßnahmen ihre Ausübung behindern oder weniger attraktiv machen. Die uferlose Weite dieser Formel hat den EuGH dazu bewogen, das Beschränkungsverbot (wieder) restriktiver zu fassen. Den Grundstein dafür legt die Keck-Judikatur: Bei Beschränkungen der Warenverkehrsfreiheit bedarf es der Unterscheidung zwischen produkt- und vertriebsbezogenen Maßnahmen, wobei nur produktbezogene Maßnahmen den Tatbestand des Beschränkungsverbotes erfüllen; vertriebsbezogene Maßnahmen werden maW aus dem Tatbestand des Beschränkungsverbotes ausgeschieden. Dem liegt die Vorstellung zugrunde, dass das Beschränkungsverbot nur gegen Behinderungen des Marktzugangs Abhilfe schaffen soll. Im Rahmen der personenbezogenen Grundfreiheiten nimmt der EuGH eine abweichende Einschränkung des Beschränkungsverbotes vor: Bei diesen ist der Tatbestand des Beschränkungsverbotes nicht erfüllt, wenn die nachteiligen Wirkungen einer beanstandeten Maßnahme „zu ungewiss und indirekt“ sind. Um das zu beurteilen, stellt der EuGH auf drei Aspekte ab: die Wahrscheinlichkeit des Nachteilseintritts, die zeitliche Nähe des Nachteilseintritts und die Erheblichkeit des Nachteilseintritts. Im Ergebnis nimmt der EuGH damit eine intensitätsbezogene Betrachtung vor, um zu beurteilen, ob der Tatbestand des Beschränkungsverbotes erfüllt ist. Typischerweise bejaht dies der EuGH dann, wenn durch den Nachteil der Marktzugang beeinträchtigt wird. Der Umstand, dass der Marktzugang betroffen ist, kann daher nicht schon die Zuordnung zum Kernbereich des Beschränkungsverbotes bewirken. Es muss vielmehr anhand der intensitätsbezogenen Kriterien weiter differenziert werden, ob die nachteiligen Wirkungen eher schwach ausgeprägt sind – dann Randbereich – oder eher stark ausgeprägt sind – dann Kernbereich. Vor dem Hintergrund wird die Interessenabwägung im Falle der Kollision zwischen der Kollektivvertragsautonomie und den Beschränkungsverboten der Grundfreiheiten folgendermaßen vorstrukturiert:
Sofern einmal der Kernbereich und einmal der Randbereich der kollidierenden Gewährleistungen betroffen ist, wird regelmäßig der im Kernbereich betroffenen Gewährleistung zum Durchbruch zu verhelfen sein.
Sofern beide Gewährleistungen jeweils in ihrem Kernbereich oder jeweils in ihrem Randbereich betroffen sind, besteht ein weiter Ermessensspielraum. Eine Lösung kann dann nur im Einzelfall unter Berücksichtigung aller relevanter Sachverhaltselemente gefunden werden.
Eine Kollision zwischen dem Randbereich der Kollektivvertragsautonomie und dem Randbereich der Niederlassungsfreiheit lag mE dem Rechtsstreit in der Rs Holship zugrunde. Zum einen stand die Prioritätsklausel lediglich in einem losen Zusammenhang mit den Arbeits- und Entgeltbedingungen. Zum anderen lässt sich weder dem Gutachten des EFTA-Gerichtshofes noch dem Urteil des EGMR entnehmen, dass eine schwerwiegende Beschränkung der Niederlassungsfreiheit stattfand: Anders als in der Rs Laval, wo die Arbeitskampfmaßnahmen die Insolvenz der Tochtergesellschaft nach sich zog, wurde der Arbeitskampf in der Rs Holship zudem bloß angekündigt. Dementsprechend gelangte auch der EGMR zur Einsicht, dass ein weiter Ermessenspielraum besteht, sodass letztlich erst unter Heranziehung weiterer Aspekte (zB weitere Kollektivverhandlungen und Abschluss eines KollV trotz Untersagung des Arbeitskampfes um die Prioritätsklausel) eine Verletzung des Art 11 EMRK verneint wurde.
Das Spannungsverhältnis zwischen Kollektivvertragsautonomie und Grundfreiheiten entbehrt bislang einer kohärenten Auflösung: Je nach betroffener Grundfreiheit trifft einerseits der Sekundärrechtsgeber unterschiedliche Regelungen und bedient sich andererseits der EuGH unterschiedlicher Formulierungen. Insb letzteres steht im Widerspruch zum Grundsatz der Konvergenz der Grundfreiheiten.
Eine Kollision zwischen Kollektivvertragsautonomie und Grundfreiheiten muss grundsätzlich nach dem Prinzip der praktischen Konkordanz aufgelöst werden. Dabei müssen die Vorgaben Beachtung finden, die der EGMR für das Verhältnis von Kollektivvertragsautonomie und Grundfreiheiten aufgestellt hat.
Um die Abwägung der Interessen zu strukturieren, ist zwischen dem Kernbereich und dem Randbereich der betroffenen Gewährleistungen zu unterscheiden. Das findet teilweise auch bereits Niederschlag in der Judikatur des EuGH. Im Ergebnis führt dies dazu, dass die Schutzwürdigkeit sowohl der Berufung auf die Kollektivvertragsautonomie als auch der Berufung auf die Grundfreiheiten darzutun ist.
Ein weiter Ermessensspielraum besteht immer dann, wenn die kollidierenden Gewährleistungen jeweils in ihrem Kernbereich oder jeweils in ihrem Randbereich betroffen sind. Sofern die Ermessensübung nicht durch das Sekundärrecht vorgezeichnet ist, muss dann anhand der Umstände des Einzelfalles entschieden werden. Demgegenüber besteht nur ein beschränktes Ermessen, wenn eine Gewährleistung in ihrem Kernbereich und die andere in ihrem Randbereich betroffen ist. Dann ist regelmäßig der im Kernbereich betroffenen Gewährleistung Vorrang einzuräumen.