BurgmannZwangspensionierungsgrenzen: Altersdiskriminierung durch die Rechtsprechung – eine historische Betrachtung

In einem 1. Teil (S 31-44) erläutert Sophie Burgmann ua Begrifflichkeiten: Unter Zwangspensionierungsgrenzen versteht sie in ihrer Dissertation eine Altersgrenze, die im Bereich des öffentlichen Dienstes kraft Gesetzes, also ohne zusätzliche, selbstständige administrative Verfügung, (automatisch) zu einer Pensionierung führt. Unter Zwangsruhestandsgrenze wird eine Zwangspensionierungsgrenze im privaten Beschäftigungssektor verstanden (S 39). Anschließend geht Burgmann im 2. Teil sehr ausführlich auf die Genese der Zwangspensionierungsgrenze in Deutschland ein (S 48-332). Der 3. Teil der Arbeit behandelt Zwangspensionierungsgrenzen als mögliche Altersdiskriminierung (S 333-454). Hier wird der Frage nachgegangen, ob bzw inwiefern Zwangspensionierungsgrenzen mit dem Unionsrecht (bzw auch dem nationalen deutschen Recht) vereinbar sind. Im Zuge dessen erfolgt sowohl eine Erörterung auf primärrechtlicher Ebene (Art 21 GRC) wie auch auf Ebene des Sekundärrechts (RL 2000/78/EG). Aus österreichischer Sicht ist insb der 3. Teil zur Altersdiskriminierung relevant, weshalb diese Rezension sich darauf konzentrieren wird.

1. Alter und Antidiskriminierungsrecht

   Burgmann erkennt zurecht, dass jeder Merkmalsträger des Merkmals „Alter“ ist. Das Merkmal Alter werde mit dem Vorliegen anderer Umstände gleichgesetzt, insb mit Leistungsfähigkeit und Schutzbedürftigkeit (S 346 f, 357). Das Verbot der Altersdiskriminierung ist durch Art 21 GRC primärrechtlich verankert. Dieser gelangt bei der Durchführung von Unionsrecht zur Anwendung. Burgmann gelangt zum Schluss, dass Zwangspensionierungsgrenzen zwar keine unmittelbare Umsetzung der RL 2000/78/EG seien, aber unter die Durchführung von Unionsrecht fielen (S 351 ff). Mit dem Inhalt von Art 21 GRC hätte sich der EuGH bislang noch nicht eingehend auseinandergesetzt; vielmehr ziehe er das Verbot der Altersdiskriminierung der RL 2000/78/EG zur Konkretisierung und Auslegung heran (EuGH 19.1.2010, C-555/07; EuGH 5.7.2017, C-190/16). Es sei momentan daher von einer weitgehenden inhaltlichen Deckung des Verbots der Altersdiskriminierung der RL 2000/78/EG und des Art 21 GRC auszugehen. Art 21 GRC sei zwischen Privaten unmittelbar anwendbar (S 349 ff). Die RL 2000/78/EG gelte für alle altersspezifischen Differenzierungen beim Zugang sowie der Ausgestaltung und Beendigung von Beschäftigungsverhältnissen. Auch Erwägungsgrund 14 der RL, wonach die RL nicht die einzelstaatlichen Bestimmungen über die Festsetzung der Altersgrenzen für den Eintritt in den Ruhestand berührt, sei nur als Klarstellung zu verstehen, dass es den Mitgliedstaaten überlassen bleibt, im nationalen Recht eine konkrete Höhe einer Altersgrenze für die Inanspruchnahme von Renten- bzw Ruhestandsleistungen festzulegen (S 355 ff).

2. Rechtfertigung von Ungleichbehandlungen aufgrund des Alters auf Unionsrechtsebene

   Es folgt eine intensive Auseinandersetzung mit der EuGH-Judikatur zur Frage, ob Zwangspensionierungsgrenzen gerechtfertigt werden können. Burgmann zieht hierzu einschlägige EuGH-Entscheidungen zur Altersdiskriminierung heran und systematisiert diese. Es bestehen zwar grundsätzlich mehrere Bestimmungen in der RL, die eine Rechtfertigung zulassen; die zentrale Vorschrift sei jedoch Art 6 der RL. Der EuGH geht hier mittels dreistufiger Verhältnismäßigkeitsprüfung vor: Es braucht ein legitimes Ziel (1.) und die betreffende Regelung muss zur Erreichung dieses Ziels angemessen (2.) und erforderlich (3.) sein. Als legitime Ziele, die in der fraglichen Vorschrift nicht genannt sein müssen, kommen nach der Rsp nur sozialpolitische Ziele in Frage, wie aus den Bereichen Beschäftigungspolitik, Arbeitsmarkt oder berufliche Bildung, wobei es so scheine, als würde der EuGH nur Ziele als legitim einstufen, die dem Allgemeininteresse dienen. Burgmann übt insofern Kritik am EuGH, als er auch das Ziel der Herstellung einer ausgewogenen Altersstruktur als Allgemeinwohlbelang ansah (EuGH 21.7.2011, C-159/10); ebenso zweifelhaft sieht sie das vom EuGH akzeptierte Ziel der erhöhten personalwirtschaftlichen Flexibilität (EuGH 19.1.2010, C-555/07). Sie gesteht aber wohl richtigerweise zu, dass der Allgemeinwohlaspekt aus den Ausführungen des EuGH implizit ableitbar sei, wenngleich er auch nicht explizit erläutert wird. Der Ermessensspielraum hinsichtlich Angemessenheit und Erforderlichkeit sei eher weit. Gelegentlich werde auch die Geeignetheit gesondert geprüft, was Art 6 der RL an sich nicht vorschreiben würde (S 358 ff). Es ist wohl ganz generell anzumerken, dass bei Verhältnismäßigkeitsprüfungen oft nicht jeder Schritt für sich erkennbar geprüft wird, sondern die einzelnen Schritte oft verschwimmen. So impliziert zB die Prüfung der Erforderlichkeit das Vorliegen der Geeignetheit.

   Während der EuGH in der Rs Mangold (EuGH 22.11.2005, C-144/04) noch einen eher strengen Prüfungsmaßstab anlegt habe, sei er in der Rs Palacios (EuGH 16.10.2007, C-411/05), die eine Zwangsruhestandsgrenze zum Inhalt hatte, die aber an den Erhalt einer Altersrente knüpfte, deutlich weniger streng geworden.

   Burgmann merkt im Hinblick auf die EuGH-E in den Rs Georgiev (EuGH 18.11.2010, C-250/09) und Fuchs/Köhler (EuGH 21.7.2011, C-159/10, C-160/10) kritisch an, dass der EuGH sich weder mit der konkreten Arbeitsmarktsituation auseinandersetzte noch die Erforderlichkeit eingehend prüfte oder sich mit der konkreten Regelung auseinandersetzte (S 378). Mit dieser Kritik ist Burgmann nicht allein: Auch andere Autor:innen kritisieren die Uneinheitlichkeit und zum Teil mangelnde Nachvollziehbarkeit der EuGH-Judikatur zur Altersdiskriminierung (Brors, RdA 2012, 346; Bayreuther, NJW 2011, 19; Preis, NZA 2010, 1323). Die genauere Prüfung erheblicher Aspekte der Rechtfertigung überließe der EuGH den nationalen Gerichten (S 378). Dies ist wohl richtig, allerdings kein spezifisches Phänomen der Altersdiskriminierung. Der EuGH prüft schließlich ganz generell nicht den nationalen Ausgangssachverhalt, sondern legt „nur“ das Unionsrecht aus.

   Burgmann zieht den Schluss, dass der Prüfungsmaßstab des EuGH variiere: Während der EuGH bei der Rechtfertigungsprüfung von Zwangsruhestands- und Zwangspensionierungsgrenzen, die an den Erhalt einer Alterssicherung, also einer Rente oder Pension, geknüpft sind, einen lockeren Prüfungsmaßstab bei der Verhältnismäßigkeitsprüfung anlege, führe er bei der Prüfung sonstiger Altersgrenzen, wie zB für die Berechnung des Entgelts (von Burgmann als Binnenaltersgrenzen bezeichnet – S 40) eine strengere Verhältnismäßigkeitsprüfung durch. Sie zieht einen Vergleich zur Rsp des EuGH zur Geschlechterdiskriminierung, wo der EuGH eine strenge Verhältnismäßigkeitsprüfung vornimmt (S 397 ff). Hierbei orientiert sie sich an der Argumentation von Brors (RdA 2012, 346 ff), die ebenso auf diesen Unterschied eingeht. Grundsätzlich stehen nach Brors Diskriminierungsverbote in keinem Hierarchieverhältnis und es sei ausgehend von Art 21 GRC ein einheitlicher Verhältnismäßigkeitsmaßstab anzuwenden. Regelaltersgrenzen nähmen insofern sowohl nach den politischen Vorgaben innerhalb der EU zur Schaffung eines einheitlichen europäischen Arbeitsmarktes wie auch nach ökonomischen Erklärungsmodellen eine Sonderrolle ein (Brors, RdA 2012, 346 [352 f]).

3. Zwangspensionierungsgrenzen und nationales Recht

   In einem nächsten Schritt betrachtet Burgmann Zwangspensionierungsgrenzen aus der Sicht des nationalen Rechts. Dabei legt sie zunächst das Verhältnis von Unionsrecht zum nationalen Recht dar. Die Umsetzung der RL 2000/78/EG erfolgte in Deutschland durch das Allgemeine Gleichbehandlungsgesetz (AGG). Die Vorschriften des AGG kommen auch auf öffentlich-rechtliche Dienstverhältnisse zur Anwendung. Zwangspensionierungsgrenzen sind in den einfachgesetzlichen Vorschriften der §§ 25 BeamtStG, 51 BBG, 76 DRiG, 48 DRiG und 4 BVerfGG geregelt. Das AGG ist aber nicht dazu geeignet, die Rechtsfolge der Unanwendbarkeit der gesetzlichen Zwangspensionierungsgrenzen herbeizuführen; zu dieser Rechtsfolge könne es nur durch Feststellung eines Verstoßes gegen die RL kommen (S 400 ff).

   In Österreich besteht für das öffentliche Dienstrecht hingegen ein gesondertes Gesetz: Die Umsetzung ist hier für das allgemeine Arbeitsrecht im GlBG (für das Alter § 16 ff; zu möglichen Rechtfertigungen siehe § 20 Abs 3 GlBG) und für den öffentlichen Dienst durch Novellierungen des B-GlBG erfolgt. Zwangspensionierungsgrenzen sind zB in § 13 Abs 1 BDG sowie § 99 Richter- und Staatsanwaltschaftsdienstgesetz (RStDG) geregelt. Bei Vertragsbediensteten besteht nur ein Kündigungsgrund, wenn der Vertragsbedienstete das 65. Lebensjahr vollendet und einen Anspruch auf einen Ruhegenuss aus einem öffentlichen Dienstverhältnis hat oder mit Erfolg geltend machen kann (§ 32 Abs 2 Z 8 VBG).

   Nach Erläuterung der einfachgesetzlichen Rechtsgrundlagen in Deutschland setzt sich Burgmann mit der Vereinbarkeit der Zwangspensionierungsgrenzen mit innerstaatlichem Verfassungsrecht, dh den Grundrechten, auseinander. In Frage kommt hier Art 12 Abs 1 GG, der ein Grundrecht der Berufsfreiheit regelt, sowie Art 33 GG, welcher den Zugang zum öffentlichen Dienst regelt. Da nur Altersgrenzen im öffentlichen Dienst behandelt werden sollen, stellt sich die Frage nach dem Verhältnis der beiden Vorschriften. Burgmann gelangt zum Ergebnis, dass Zwangspensionierungsgrenzen am Maßstab des Art 33 Abs 2 GG zu messen seien, weil die Berufsfreiheit nach Art 12 GG auf die Beschäftigung in der Privatwirtschaft ziele (S 407 ff). Burgmann schlussfolgert, dass Zwangspensionierungsgrenzen eine Ungleichbehandlung iSd Art 33 Abs 2 GG seien und eine Rechtfertigung mangels Gesetzesvorbehalt nur durch kollidierendes Verfassungsrecht (Regelungsauftrag zur Ausgestaltung des Berufsbeamtentums des Art 33 Abs 5 GG, Funktionsfähigkeit des Berufsbeamtentums, Ziel der sparsamen Haushaltsführung, Schutz der Menschenwürde gem Art 1 Abs 1 GG in Bezug auf die individuelle Feststellung der Dienstunfähigkeit) möglich sei (S 409-418).

   Aus österreichischer Sicht ist Art 6 Abs 1 Staatsgrundgesetz (StGG) eine verfassungsrechtliche Vorschrift, aufgrund derer Bedenken gegen Zwangspensionierungsgrenzen bestehen könnten. Dieser gesteht jedem Staatsbürger das Recht zu, unter den gesetzlichen Bedingungen jeden Erwerbszweig auszuüben. Art 6 StGG enthält jedoch einen Gesetzesvorbehalt; gegen § 13 BDG bestehen wohl keine verfassungsrechtlichen Bedenken (Runggaldier, RdW 2007/759, 735 [736]).

   Sodann prüft Burgmann die möglichen Rechtfertigungsansätze. Letztlich kann ihres Erachtens keiner der geprüften Rechtfertigungsgründe (zB Generationengerechtigkeit; Erhaltung der Funktionsfähigkeit der Verwaltung, Justiz und Hochschulen) die Beibehaltung von Zwangspensionierungs- bzw -ruhestandsgrenzen rechtfertigen. Hinter der Generationengerechtigkeit steht die Vorstellung, dass die ältere finanziell abgesicherte Generation durch ihr Ausscheiden aus dem Berufsleben Platz für die jüngere Generation machen soll. Dem hält Burgmann mehrere Argumente entgegen: ZB müsste dann ein geschlossenes System mit konstanter Arbeitsmenge – ohne äußere Einflüsse – vorliegen und die freiwerdenden Stellen dann auch tatsächlich mit jüngeren AN besetzt werden. Zudem zeige die demografische Entwicklung eine Überalterung der Gesellschaft. Berücksichtige man, dass Zwangspensionierungsgrenzen vor allem eingeführt wurden, um Personal abzubauen und fiskalische Einsparungen zu erzielen, spräche das Argument der Generationengerechtigkeit sogar für die Abschaffung von Zwangspensionierungsgrenzen, weil die Beibehaltung im Hinblick auf die Finanzierbarkeit der Renten- und Pensionssysteme eine zunehmende finanzielle Belastung für die jüngere Generation sei. Eigentlich sei entscheidendes Kriterium nämlich die Dienstunfähigkeit von Beamten, Richtern und Hochschullehrern. Es wäre daher ausreichend, die Versetzung in den Ruhestand an die individuelle Dienstunfähigkeit anstatt des Alters zu knüpfen (S 419-454). Diese Argumente scheinen durchaus nachvollziehbar, aber nicht zwingend. Es ist wohl zu berücksichtigen, dass die individuelle Feststellung der Dienstunfähigkeit mit einem Aufwand verbunden ist und auch der EuGH das Argument der Generationengerechtigkeit anerkennt.

4. Schluss

   Die vorliegende Arbeit ist sehr gut gegliedert und strukturiert. Burgmann drückt sich sehr präzise und verständlich aus, was eine gute Lesbarkeit garantiert.

   Die Verfasserin setzt sich intensiv mit Argumenten auseinander, die gegen die Zulässigkeit von Zwangspensionierungsgrenzen sprechen. Die Argumentation ist sehr umfassend, besonders interessant ist vor allem auch die Auseinandersetzung mit der Alterswissenschaft (Gerontologie).