Kärcher/WalserDurchsetzung von Arbeitsrecht – das Arbeitsschutzkontrollgesetz als Modell? Verfassungs- und europarechtliche Fragen mit besonderer Berücksichtigung des Direktanstellungsgebots
Der vorliegende Band gibt eine Studie der Autor:innen wieder, die das Hugo Sinzheimer Institut für Arbeits- und Sozialrecht der Hans-Böckler-Stiftung in Auftrag gegeben hat. Die Studie selbst ist in Kooperation mit dem Wirtschafts- und Sozialwissenschaftlichen Institut der Hans-Böckler-Stiftung entstanden.
Ausgangspunkt der Studie war nach Aussage der Autor:innen die durch die Covid-19-Pandemie ausgelöste Berichterstattung über die Missstände bezüglich der Arbeitsbedingungen in der Fleischindustrie sowie die Reaktion des Gesetzgebers, der mit dem Arbeitsschutzkontrollgesetz (ASKG) 2020 eine Sanierung der prekären Bedingungen versuchte. Gegenstand der Untersuchung ist, ob die prekären Arbeitsbedingungen in anderen Wirtschaftszweigen – wie etwa der Paketzustellung – durch eine Übertragung jener Regelungen, die im ASKG normiert wurden, bekämpft werden können.
Als Grundlage für diese Überlegungen dienen empirische Erkenntnisse zu den Arbeitsbedingungen in den jeweiligen Problembranchen in Deutschland. Diese empirischen Erkenntnisse sind im Großen und Ganzen auch auf österreichische Verhältnisse übertragbar.
Die Autor:innen referieren also zunächst die Arbeitsbedingungen im Bereich der Fleischwirtschaft und erwähnen in diesem Zusammenhang, dass das ursprüngliche deutsche Regelungsniveau bereits vor den Ereignissen, die die Pandemie ausgelöst haben, in der internationalen Kritik durch Belgien, Frankreich und Dänemark stand. Die Kritik der Nachbarländer bestand darin, dass Lohn- und Sozialdumping durch mangelnden Schutz der Rechte von AN durch Deutschland systemimmanent zugelassen würde.
Nach statistischen Schätzungen wurde die anfallende Arbeit vor 2019 in den wenigen Großbetrieben der Fleischwirtschaft zu 2/3 von Fremdpersonal und zu 1/3 von Stammpersonal verrichtet. Bei jenen Unternehmen, die im Rahmen einer freiwilligen Selbstverpflichtung Meldungen erstatteten, lag dieser Prozentsatz bei 67 %, wobei diese Gruppe 47 % Werkvertrags-AN enthielt.
Wettbewerbs- und Preisdruck, die auch durch den Lebensmittelhandel erzeugt wurden, wurden in diesem System an die Beschäftigten weitergegeben. Insb kam es zu einer Unterschreitung von gesetzlich vorgeschriebenen Mindestlöhnen durch verschiedene (ungerechtfertigte) Lohnabzüge. Die grundsätzliche Lohnhöhe in den zur Überprüfung vorliegenden Unterlagen war allerdings korrekt, sodass es den einzelnen AN überlassen war, die ungerechtfertigten Abzüge im Zivilrechtsweg zu bekämpfen.
Diese Rechtsverstöße blieben ohne Sanktionierung, was einer Intransparenz, die eine Verschleierung der rechtlichen Verantwortung erleichterte und ermöglichte, geschuldet war. So dienten komplexe Strukturen dazu, den:die rechtlich verantwortliche:n AG zu verstecken. Gleichzeitig fand nur eine geringe staatliche Kontrolle statt. Als Beispiel mag das Bundesland Nordrhein-Westfalen als Schwerpunktbundesland für Fleischindustrien dienen, in dem im Jahr 2017 lediglich 33 Kontrollen stattfanden.
Die Auslagerung an Subunternehmen, die auch zu verdeckter Leiharbeit führte, erschwerte Kontrollen – neben den grundsätzlichen Erschwernissen von ausländischen Beschäftigten – hinsichtlich einer effektiven Rechtsdurchsetzung zusätzlich. Die Autor:innen gehen demgemäß von einer praktischen Unmöglichkeit der Geltendmachung und Durchsetzung von Rechten der Beschäftigten aus.
Zusätzlich verhinderten die aufgebauten komplexen und undurchsichtigen Strukturen die gewerkschaftliche Organisation der AN, sodass der Organisationsgrad der Gewerkschaften in dieser Branche sogar bis heute zurückgegangen ist und lediglich eine fragmentierte Tarifstruktur und geringe Tarifbindung der Unternehmen vorliegt. So unterliegt nach den Autor:innen Tönnies als Marktführer keiner Tarifbindung durch Tarifvertrag.
Die Strategien, die der deutsche Gesetzgeber gegen diese Vorgangsweisen der Unternehmen aufgriff, liegen in einer Trias:
Statuierung eines Direktanstellungsgebotes (dies kommt einem Verbot der Arbeitskräfteüberlassung bei spezifischen Unternehmen gleich),
Ergänzung von Arbeitsschutzregelungen,
Überwachung und Beratung der Betriebe.
Das Direktanstellungsgebot gilt für den Kernbereich der fleischwirtschaftlichen Produktion, konkret für das Schlachten, Zerlegen und die Verarbeitung des Fleisches. Dabei hält der Gesetzgeber fest, dass komplexe Firmenstrukturen nicht zulässig sind. Der Betrieb oder die Organisation darf nur von einem:einer Inhaber:in oder Unternehmen geführt werden. Das Fleischhandwerk (Unternehmen bis 49 Personen) ist von dieser Regelung ausgenommen.
Hinsichtlich der Überwachung von Betrieben ist der Kontrolldruck durch die Kompetenz der Bundesländer als verschieden ausgeprägt festgestellt worden. Das ASKG sieht nun klarere Kompetenzen der Behörden, nämlich einen verbesserten Datenaustausch und eine Erweiterung von Kompetenzen und Zutrittsrechten der Behörden, vor. Ua wurde auch die Nennung von verantwortlichen Personen gegenüber den Behörden neu statuiert, wenn Beschäftigte mehrerer AG an einem Arbeitsplatz tätig sind.
Die Studie der Autor:innen beschäftigt sich in der Folge vor allem mit der verfassungsrechtlichen Dimension eines Direktanstellungsgebotes in Deutschland. Sie unterziehen dieses einer Rechtfertigungsprüfung ua hinsichtlich der Einschränkungen des Grundrechtes auf Berufsfreiheit, die möglichen Rechtfertigungsgründe sowie ob die Verhältnismäßigkeit in der Wahl der Mittel vorliegt. Die Aufführung der Pro- und Contra-Argumente ist ziemlich weitreichend und führt bis zu Betrachtungen der Sicherung des Sozialsystems sowie des Steueraufkommens und Überlegungen, dass diese Maßnahmen zum Aufbau von Tarifstrukturen und zur Stärkung betrieblicher Mitbestimmung führen könnten. Diese Untersuchung betrifft auch die sachliche Begründung der Ausweitung auf die Paketlogistik und die Forst- und Landwirtschaft.
Die Notwendigkeit der sachlichen Begründung einer Ausweitung dieser Schutzgesetzgebung auf andere Branchen stellt sich nach der österreichischen Dogmatik nicht in derselben Schärfe, da (Kompetenzen von Bund und Ländern ausgeklammert) Branchenspezifika grundsätzlich durch KollV der Regelung von Kollektiven überlassen werden und gesetzliche Regelungen einen einheitlichen bundesweiten Abdeckungsgrad hinsichtlich des persönlichen und sachlichen Geltungsbereiches aufweisen. Gerade der weite Prüfungsbereich der Rechtfertigungsgründe stellt aber den Mehrwert auch für österreichische Leser:innen dar. Lohn- und Sozialdumping wird allzu oft nur hinsichtlich isolierter Themen diskutiert. Regelmäßige Untersuchungen „gesamtwirtschaftlicher“ Auswirkungen von Lohn- und Sozialdumping über ein Zusammenspiel der Auswirkungen von Regelungen untereinander und der Erzeugung eines ausreichenden Kontrolldrucks durch staatliche Behörden sowie eines wirksamen Sanktionsregimes wären aber der effizienteste Weg, negative Folgen von Lohn- und Sozialdumping vorzubeugen. Ebenso zeigt die Studie die Notwendigkeit sozialwissenschaftlicher Forschung in jenen Wirtschaftsbereichen, in denen gehäuft Missstände vorkommen, auf.
Im Vergleich zu der ausführlichen innerstaatlichen Prüfung fällt auf, dass der unionsrechtliche Teil der Untersuchung etwas unterrepräsentiert ist. Geprüft wird, inwieweit die Einschränkung der Dienstleistungsfreiheit durch ein Direktanstellungsgebot unionsrechtskonform ausgestaltet sein kann. Ebenso wird zu Recht analysiert, dass die Rechtfertigungsschwelle für diese Beschränkung durch den EuGH hoch angesetzt wird. Schließlich wird aber die Möglichkeit effektiverer Kontrollen und der soziale Schutz von AN als ausreichende Rechtfertigung angeführt. In diesem Zusammenhang wird von den Autor:innen mE zu Recht argumentiert, dass die Grundrechtspositionen der AN nicht ausreichend gewürdigt und deshalb nicht in ein korrektes Verhältnis zu jenen der Unternehmer:innen gesetzt werden.
Inwieweit diese gesetzlichen Maßnahmen des ASKG, insb das Direktanstellungsgebot, als verhältnismäßig angesehen werden, ist mE keinesfalls als sicher anzusehen, da bereits Verwaltungsstrafen des österreichischen LSD-BG bei Formaldelikten, um effektive Kontrollen ermöglichen und absichern zu können, vom EuGH als unverhältnismäßig angesehen wurden (vgl Kozak, LSD-BG2 [2025] § 26 Rz 17 ff). Die Erkenntnisse aus den österreichischen Verfahren haben aber keinen tieferen Eingang in diesen Teil der Untersuchung gefunden.
Als österreichische:r Leser:in hätte man sich – nach den Erfahrungen mit dem Umgang der österreichischen LSD-BG-Normen durch den EuGH – eine intensivere Behandlung des Unionsrechtes gewünscht. Aber auch so bietet vorliegender Band ausreichend Informationen und das Aufzeigen neuer Lösungswege durch den Gesetzgeber, wie etwa das Direktanstellungsgebot, und die vorgenommenen Einschränkungen bei der Zulässigkeit von Unternehmensstrukturen zugunsten transparenter Verantwortlichkeit, an, um eine uneingeschränkte Empfehlung aussprechen zu können. Deutlich wird auch durch die Lektüre ohnehin schon Bekanntes: Ohne ein ausreichendes und wirksames Kontroll- und Strafsystem ist eine Gesetzgebung zur Verhinderung von Lohn- und Sozialdumping wirkungslos.